此处需要说明，外交部驻港驻澳的两特派员公署、两中联办、两驻军等都不是两基本法第二十二条所称中央人民政府所属各部门在特别行政区设立的机构。

党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定的第六部分提出完善跨区域城市发展协调机制。宪法第五条第一款规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

内地港澳关系在本质上则是内地社会与香港社会、澳门社会之间的关系，这种关系与内地行政区域间的相互关系不可同日而语。后者体现为粤港澳地方政府间的互相协调。其中，两个广东协议还推动内地的广东省和港澳基本实现了服务贸易自由化。5.善用经济特区立法权实际上，适应大湾区建设需要，必须逐渐调整法律法规的恰是内地方面。在大湾区治理结构中，四方当前是何种关系？在单一制国家中，为什么不能由中央政府或者中央政府设立的专门机构直接管理涉及多个行政区域的跨域合作事务？毕竟，与大湾区规划纲要同年印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称长三角规划纲要）就没有提及任何跨域合作协议，并确立了由发展领导小组统筹指导和综合协调、下设办公室会同地方政府推动形成政策体系的治理模式。

曾华群：《略论香港特别行政区的高度对外自治权》，载《厦门大学学报(哲社版)》1998年第1期。[21]特区本地的法治传统对特区的繁荣稳定也发挥了重要支撑作用。法治是宪法推崇的价值。

在严格依照宪法、基本法办事的思想指导下，大湾区规划纲要在加强法律事务合作的部分提到合理运用经济特区立法权，加快构建适应开放型经济发展的法律体系，极强深港司法合作交流。这就是邓小平为何说，要保持香港五十年繁荣和稳定，五十年以后也繁荣和稳定，就要保持中国共产党领导下的社会主义制度。第一百四十八条是直接处理内地香港关系的条文。唐志远和颜佳华对全国31个省级政府的权力清单进行了梳理，其中并不包括签订区域合作协议之权。

[11]虽然都使用了主体社会主义制度这样的词语，但它们在两对关系和两组矛盾中的指涉和意义是不同的，切不能混淆。（一）邓小平关于两对关系的论述在邓小平就一国两制的内涵发表的三次重要讲话中，1984年6月22-23日分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的谈话主要阐述了他构想的内地港澳关系。

而且，郑毅提醒我们，宪法第三条第四款所规定与地方积极性相对应的中央统一领导，不同于之前所谓中央积极性。国家发展改革委是代表中央政府出场的。众所周知，一国两制理论是处理社会主义和资本主义矛盾的智慧创造。基本法的最终解释权和修改权属于中央国家机关。

[32] 叶一舟：《粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议》，载《地方立法研究》2018年第4期。[23] 郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则》，载《政治与法律》2019年第3期。也没有为了维护内地港澳关系就牺牲中央特区关系，没有为了维持跨域合作就改变国家的政治体制。全国人大常委会先后授予深圳、厦门、汕头、珠海市的人大及其常委会制定法规之权。

有代表性的有2003年1月日签订的《国家知识产权局和澳门特别行政区经济局关于知识产权领域合作的协议》，以及2003年12月27日签订的《澳门特别行政区和内地关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》等。有趣的是，在国内法上，内地这一经济体，或者说，由CEPA协议所谓中华人民共和国的全部关税领土所界定的这个行政区域，恰恰是一国两制理论和两基本法反向构造出来的。

再有，大湾区建设涉及到行政管理的方方面面。除了没有强调党的各级组织的领导作用和战斗堡垒作用外，通过调整语句位置，也没有像长三角规划纲要那样直接规定领导小组是统筹指导和综合协调的责任主体。

当然，广东省政府目前还无法完全扮演这一角色。众所周知，国家商务部和香港特区财政司于2003年6月29日签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》。如果中央政府部门不是作为内地经济体的代表、而是作为内地港澳关系的协调者和监督者出场，那么绝不能默认它会倾向于照顾内地一方的利益。两基本法对特区立法机关的立法权则有一定限制，均要求涉及政府政策议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。这些规范性文件使用了法释字，但严格来说并非狭义的司法解释，因为它们不属于狭义司法解释所用形式的任意一种。澳门基本法第五十条第（四）、（十三）项，第六十四条第（一）、（三）项。

后者体现为粤港澳地方政府间的互相协调。关键在于，实行一国两制后，国家政权本身必须坚持中国共产党领导下的社会主义制度。

[3]这对大湾区建设已经构成障碍。[20] 同前注[19]，黄明涛文。

根据澳门基本法第九十三条之规定，自2001年以来，最高人民法院与澳门特区代表也先后就相互委托送达司法文书和调取证据、相互认可和执行民商事判决、相互认可和执行仲裁裁决等达成协议。两个文件的原文都重复了社会、经济制度这个限定。

无论如何，稳健的中央特区关系是处理好内地港澳关系的前提和基础。[24]当然，内地的跨域合作协议至多能落实为地方政府政策，对国家法律体系鲜有影响。但不可否认的是，两步走的程序使政策的制定和实施效率都受到一定影响，适合一事一议的需要，却不符合大湾区建设如火如荼开展后，及时出台协议附属规范性文件的需要。[51] 参见屠凯：《司法判决中的经济特区法规与法制统一》，载《当代法学》2017年第2期。

但香港特区政府在签署大湾区框架协议时并没有使用中国香港的名义。[44] 徐加喜、姚魏：《香港特别行政区立法会质询权研究》，载《政治与法律》2011年第10期。

[36]本文的设想与她十分相近，但稍显激进，主要的考虑仍是尽可能提高协议附属规范性文件出台的效率。但迄今为止，学界对现实存在的两对关系尚未作出明确区分：其一是我国中央政府与特别行政区的关系（中央特区关系）。

就大湾区建设而言，内地方面再由中央政府部门充当代表已嫌不合时宜。实际上，认为宪法是特区居民的行为规范并无问题，只不过宪法作为裁判规范的功能和港澳基本法尚有不同。

这正是大湾区治理结构在内地港澳关系之上存在中央特区关系的生动体现。2016年发布的十三五规划也用第九章专门阐述了区域协调发展的重大问题，提出要加快出台区域规划相关法规。[18]总之，宪法第一条奠定了大湾区建设的政治基础，也为执政党对大湾区建设的领导提供了宪法上的依据。有趣的是，俗称港澳 CEPA的《香港特别行政区与澳门特别行政区关于建立更紧密经贸关系的安排》也成立了一个由双方高层代表或指定官员组成的联合指导委员会，并设立了联络办公室。

[17]正如王振民、孙成的研究所指出，虽然香港法院适用宪法的情况不乏实例，但都集中于特定案件或特定问题上，并未在宪法审查这一典型形态上适用过宪法。[9] 邓小平：《保持香港的繁荣和稳定》，载邓小平著：《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第72页。

实际上，中央特区关系是中央政府与特区政府（及港澳社会）的关系，在我国虽有特殊性，但本质上和一般的中央地方关系别无二致。[38]4.港澳特区对协议的实施港澳特区政府依基本法或经中央政府授权本可自行处理对外事务，包括与内地的合作。

在没有得到国家权力机关授权的条件下，甚至国务院自行改变内地-特区租管地法律管辖权也会造成合宪性疑虑。广东省成为大湾区框架协议签署四方之一是必然的。